【财新网】（记者 张兰太）社会抚养费是《人口与计划生育法》中的重要制度，当下存在很多问题及挑战，改革刻不容缓。2017年7月30日，在北京大学法学院“社会抚养费制度改革”研讨会上，与会的专家学者围绕当前人口形势、计划生育政策、社会抚养费制度展开了讨论。

　　十八届三中全会、五中全会以后，中国人口计划生育政策均有重大调整，如三中全会后由过去的“双独”变为“单独”（单独二孩政策），五中全会后变为全面两孩政策，以及2016年初《人口与计划生育法》相应修改。生育政策变化调整后，社会抚养费制度成为公众关注的焦点。

　　社会抚养费的“前世今生”

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　　“以前没有‘社会抚养费’的叫法，就叫‘计划生育罚款’。”原国家计生委专家委员会委员、现上海社会科学院研究员梁中堂指出，1990年国家出台了行政诉讼法，包括《社会抚养费征收管理办法》在内的很多法律法规都在这样的背景下出台。

　　曾在2013年向31个省（市、区）的财政、计生部门申请社会抚养费征收、预算、使用、审计情况信息公开的吴有水律师指出，最早是“计划生育罚款”，后来是“计划生育外收费”，1995年中国参加一项国际公约要求不得对生育处罚，财政部、计生委发文改名为社会抚养费。

　　“社会抚养费的问题，首先是其性质，”吴有水认为，事实上是行政处罚，是因违反计划生育有关法律法规而进行的处罚。

　　中国青年政治学院法学院讲师伏创宇指出，社会抚养费应该是一项行政征收，也就是说因为超生带来对社会资源占用所付出的经济上的补偿。“既然说它是给社会带来负担的一种经济补偿，为什么违反生育间隔的要征收社会抚养费，没有准生证的要收社会抚养费？逻辑上说不通。”

　　吴有水指出，在实际诉讼过程中，法院对这个问题的认识很混乱，行政诉讼案由，每个法院不一样，有计划生育行政案件，有其他行政行为案件，有些是征收社会抚养费行政案件，也有行政处罚的。

　　全面二孩时代：社会抚养费还要不要征收

　　关于社会抚养费问题，吴有水律师介绍了自己和一些媒体记者的调查经历，他们发现社会抚养费的征收和使用是混乱的。吴有水指出，2014年底国家卫计委制定过《社会抚养费征收管理条例》（送审稿），以替代原来的《社会抚养费征收管理办法》，但该条例至今没有公布施行。

　　北京大学社会学教授李建新指出，在社会抚养费问题上，相比过去，不少地方现在的征收标准、追缴力度反而提高了，可能是基于自身利益，“将来征收对象越来越少，所以现在提高标准”。

　　同时，一些与会者表示，由于各地经济社会发展水平不同，社会抚养费征收标准不一。人口跨地区、大规模流动的形势，也催生了一些征收乱象，如户籍地和常住地计生部门“争抢”、重复征收的问题，甚至“不交社会抚养费不给上户口”，形成“黑户”。

　　二孩放开后，以前超生小孩的社会抚养费还要不要征收？吴有水代理过一二十起这类的案件，“一半被计生部门化解掉了，计生部门少罚一点，让当事人撤诉”。

　　北京航空航天大学教授田飞龙指出，在社会抚养费由办法变条例的过程中，有法律变迁的遗留问题。他透露，湖北基层法院一审已经有法院根据从旧兼从轻的原则，对过去超生二孩的处罚予以减轻，但如果要适用新的法律，就应该“社会抚养费未征收的不再征收，已做出决定的，未执行完的终止执行”。

　　中国与全球化智库特邀高级研究员黄文政指出，社会抚养费在法理上站不住脚。“任何人都是小时候占用社会资源，但长大了创造社会资源，每个人最后反馈给社会的平均大于从社会得到的，这是社会越来越进步的原因，从这个意义上，应该给多生育的家庭给予补偿，鼓励生育。”

　　“社会抚养费制度从长远来看应该会废除。”伏创宇认为，征收社会抚养费，名义上虽是一种激励，实际是一种制裁，容易造成不公平的现象。“其他的一些因素，比如说妇女的平等地位、工作机会，包括养老保障制度等等，可能会使生育更加理性，能够更好地实现正常的社会更替。”

　　人口政策向何处去

　　黄文政分析了人口形势的变化，今年前5个月出生了741万人左右，这个数字非常低，按照这个速度下去，2018年有可能比2017年还要少。“全面放开两孩后， 2017、2018年好像是一个高峰，但2018年以后出生人口会急剧萎缩，有两个原因：第一是这两年堆积反弹，过去几十年不让生的生了，2018年这个堆积反弹基本就弱了；第二是女性急剧萎缩，未来每年会以几十万的速度减少，至少持续10年，中国人口会降低30%—40%。所以，人口政策应尽快放开，越早越好，大力鼓励生育。”

　　伏创宇认为需要从现在简单的生育数量控制走向综合调控，从强制走向服务。

　　北京大学法学院教授湛中乐指出，社会抚养费制度已经存在了二三十年，这个制度现在是否适宜，值得探讨。另外，社会抚养费政府信息需要公开，这些年征收了多少社会抚养费，按什么标准征收，征收以后又到哪儿去了。在目前计划生育政策和社会抚养费制度没有取消的情况下，还要考虑如何使得人口与生育法律、制度往更完善和保护公民权利的方向去发展，这是我们共同努力的方向。■